一、职业教育办学主体多元化的依据与实质

　　我国曾经实行了长达30年的计划经济，经过改革开放的社会实践和理论研究，逐渐实行由计划经济向社会主义市场经济转轨。党的十五大关于非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分和公有制实现形式多样性的论断，是社会主义所有制理论的一个重大突破，是职业教育办学主体多元化改革的理论依据。

　　我国职业教育从新中国成立到十一届三中全会以前，实行的是政府或国有经济行业企业办学。是国有资产通过教育行政部门和行政区划的行业企业来实施的办学。无论是政府办学的职业学校，还是国有行业企业办学的中等专业学校和技工学校，办学的主体都是公有制部门，是国家所有制形式，是社会经济体制在职业教育办学体制中的体现。

　　这种办学体制，在特定历史时期，在经济基础薄弱、工业化很不发达的历史阶段，能集中有限的资源，有计划按比例地培养职业技术人才，以满足经济发展对职业技术人才的需求，是一种效率较高的办学体制。

　　当经济体制采取国家所有制和多种所有制共同发展的基本制度以后，经济体制财产关系的这种变化，必然要引起职业教育办学体制的相应变化。这种变化主要体现在：办学的主体，由国家或国有经济向公有制为主、多种所有制共同参与转变：政府对职业学校的管理，由直接管理向更多的运用立法、政策导向、决策咨询、评估等宏观调控转变；学校由依附政府作为政府计划的执行机构，逐步向面向市场自主办学、自负盈亏的独立法人实体转变；学校内部管理，由有计划按比例的统一管理，向按需办学、优胜劣汰、多种分配方式并存转变。

　　职业教育办学主体多元化，实质是投资主体多元化和管理主体多元化。许多市场经济国家职业教育的投资主体，也是职业教育的管理主体。职业学校经费由地方税收、地方政府拨款、中央政府资助、学生学费以及企业、私人赞助和学校产业收入等多元化构成，只是在额度和比例上有所不同。这种投资结构决定了职业教育的管理由中央政府、地方政府分级负责，重心在地方。管理机构属地方政府职能部门，职业教育管理委员会成员由社会各界代表组成，负责制定职业教育发展规划及政策法规，分配管理经费，评估审议课程设置及财务执行，确定学费额度，颁发教师资格证书，争取经费支持等。这种管理形式使社会各方面都能参与职业教育管理，因此，经费的使用必须反映纳税人的要求和利益。学校必须面向市场自主办学，由市场决定人才培养的结构、培养的规格、学制的设置、课程的选择等，这种多元化办学推动学校关注市场需求变化，不断提高教育质量，也推动了学校功能多样化。

　　二、职业教育办学主体多元化的问题

资源配置是将有限资源在不同需求之间进行合理有效的分配，包括社会总资源时教育的分配，教育总资源在各级各类教育间的分配等。1994～1999年，社会总资源对教育的发配，国家财政性教育经费占国内生产总值的比例分别是2.68％、2.46％、2.44％、2.49％、2.55％、2.79％，落后于《中国教育改革和发展纲要》规定的到20世纪末国家财政性教育经费支出占国民生产总值4％的目标。教育总资源在职业教育、普通教育的分配，6年中全国职业中学生均预算内教育事业费支出为1204.10元，普通高中生均预算内教育事业费支出为1269.31元。职业中学比普通高中年人均少支出80.08元。①承担职业教育办学的国有工业产值，在全部工业总产值的比例，1994年北京为11.82％，天津为35.26％，上海为42.37％，广州为31.39％；1998年北京为42.60％，天津为22.35％，上海为21.60％，广州为21.22％。除北京以外，其他城市均由“八五”期间的30％～40％降为“九五”期间的20％左右。②未承担职业教育办学的非国有经济企业，产值及其比例虽大幅度攀升，但大量的小企业、私营企业资本规模相当分散，人员规模比较小，一般不具备自己办学的条件。③1997年底，全国社会力量办的中专学校1036所，职业中学689所，占同类学校总数的比例分别为25％和6.86％。④多元化办学的法规仍有待完善。

　　三、职业教育办学主体多元化的对策

　　（一）客观认识非公有制经济的实力与水平

　　根据目前我国国内生产总值和全部工业总产值中各种经济所占的比重，非公有制经济不仅应当成为职业教育办学主体，而且要成为占有一半以上办学份额的重要主体。

　　1．非公有制经济已成为我国经济体制的重要组成部分

　　非公有制经济，从产权关系看，具有明晰的产权，归企业主所有，企业具有强烈的利润动机和增殖资本冲动；从经营机制看，是“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的独立生产者和经营者；从运行机制看，遵循价值规律，通过竞争、供求、价格、风险等机制，实现资源的有效配置和经济运行，以达效益最大化的目际。非公有制经济作为市场经济的微观主体，是一种天然的市场经济。1998年京、津、沪、渝、穗五市，非国有经济产值占全部工业总产值的比重分别是：57.04％、77.65％、78.40％、76.45％、78.78％，⑤非公有制经济已成为我国市场经济的重要组成部分

　　2．非公有制经济已具有现代化生产与管理水平

　　非公有制经济的“三资”企业、股份制企业，直接引进外国先进技术或涉足国内高新技术产业，把现代化机器大工业生产的设备、技术与管理直接应用到企业的生产与管理之中，成为我国进入市场经济的先导力量。作为一种新的体制经济，在产业结构调整或重组，公私所有制控制与兼并，以及多种所有制形式中，发挥着重要作用。

　　3．非公有制经济已成为吸纳劳动力的重要领域

　　“九五”期间，我国城镇劳动人口高峰持续，到2010年以后高峰才趋于平缓。劳动力供大于求将是我国长期存在的一个严峻问题。1998年底，京、津、沪、渝、穗五市非国有经济职工占全部就业人员比例分别为：50.4％、64.6％、69.02％、88.26％、72.9％，⑥非公有制经济企业已成为新生劳动力就业重要去向。

　　非公有制经济从整体实力、发展水平和人力资源需求，都具有了成为职业教育办学主体的条件与可能。

　　（二）非公有制经济成为职业教育办学主体的宏观调节形式

　　政府调节式。由中央或地方政府出台不分所有制企事业单位，按职工工资总额一定比例缴纳职业教育统筹经费（或税）的法律条例，用于职业教育发展。经费金额随年度职工工资总额增长而增长。费（税）的收缴由税务部门执行。这种调节形式，将各种所有制企事业纳入职业教育办学主体，是比较理想的模式。我国山东省青岛市在这方面已创造了很好的经验。收缴的职教费（税），便于资源优化配置，也便于对学校的筛选淘汰。但这种模式在实际操作中，可能有一定难度，地方经济形势和对企业法律约束问题有待研究。

　　市场调节式。以市场作为职业教育资源配置的基本手段。学校以专业设置、人才规格、人才质量服务于学生与企业；学生依据对职业教育的选择，交纳培养费；企业依据对人才的招聘，交纳职业教育费（税），提供招聘人员工资，或直接与学校合作成为办学主体。这种调节形式可以导致学校密切关注社会需求，及时根据经济社会需求调整专业设置和培养规格，更好地发挥服务功能，也可以使大、中型企业直接参与办学。这种调节形式在人力资源供大于求的市场下，对没有办学的企业，缺乏制约性，有可能放任自流。

综合调节式。综合运用政府调节与市场调节两种手段，鼓励各种所有制大、中型企业独立或联合举办职业学校或职业培训机构。对于办学企业，政府在税收上给予相应削减。企业独立或联合办学，可以充分挖掘物质资源、财务资源和人力资源潜力，择优配置；可以充分利用企业实习设备，培养学生动手操作能力。对于众多小型企业、私营企业、个体经营者，通过收取职教费（税），用于职业教育。市场经济下运用这种调节形式的前提是，企业办学培养人才的成本低于直接从劳动力市场录用人才的成本，企业尤其是非国有企业，才具有自己办学的主动性。

对各种经济企业承办职业教育的调节，应有全盘规划、统筹协调。依据生均培养成本，采用单独或联合办学或交纳职教费（税）等多条途径，对办学企业减免相应税收，对不履行责任的，给予一定经济制约，使之步入法制化轨道。

　　（三）公办职业学校办学主体多元化改革制式

　　职业学校办主体多元化改革，可以对部分公有制中专、技校进行转制改革。依据公有制多种实现形式的理论，公有制学校的办学可以存在国家办和集体办的学校中，还可以存在合资制、股份制或承包制办学的学校中。这些办学形式中产权性质的公有部分，其公有制性质没有改变，学校的资产仍然是国家或集体所有。依据所有权、占有权、支配权、使用权这“四权”组合主体与组合形式的不同，可以进行以下制式的改革试验。

　　承包制。承包制实行所有权与使用权相分离。在承包制学校中，公有办学主体拥有所有权、占有权、支配权，承包办学的集体或个人只拥有使用权。承包的集体和个人，可以使用所承包学校的人、财、物办学培养人才，负有对所承包学校公有财产保值增值责任。

　　股份制。股份制实行所有权与支配权相分离。在转为股份制的学校中，公有办学主体拥有所有权，其余占有权、支配权、使用权都交给了实行股份制的学校。最高权利机构是股东大会，由股东大会委托理事会负责重大管理事宜，理事会聘任校长负责日常管理，实行股份制的优点是可较快筹资，扩充学校规模。股票转让，提高了资本流动性，也对经营管理人员构成压力，鞭策他们提高经济效益。股份制的缺点是，转制程序复杂，财务的公开使财产保密性不强，股东关心的是从股票升值中的得到，缺少对学校长远发展的关心。

　　中外合作制。国家鼓励在职业教育领域开展中外合作办学。中外合作制指我国职业学校与其他国家（地区）的学校、企业、个人共同投资，具备中国同级同类教育机构设置标准，经申报批准联合经营，按出资比例分取收益和承担风险而组建的学校。独立设置的合作办学机构是独立的法人实体。中外合作办学可以分为合资制和合营制两种。合资制办的学校是独立法人，管理上设理事会。合资制吸收外资额较大，合资期限较长且稳定。合营制按双方协议的投资方式合作经营，双方的责任、权利、义务由合同加以规定。合营制学校，不是独立法人，只是合作关系，管理上设联合管理委员会，合作制方式灵活，期限较短。理事会或联合管理机构中，中方成员不得少于总人数的二分之一。中外合作办学一般可以由中方提供土地，校舍、劳动力资源、服务设施；外方提供资金、设备、知识产权、专业技术教学等。按照国家有关法律，中外合作双方在政策优惠、合作期限、土地使用、劳动力政策等方面享有同等权利。所有权转移制。所有权转移，是公办职业学校的所有权由政府或国有企业转移给购买的一方（个人或集体）。所有权转移是一个十分重要的问题，涉及到转移的风险及相关的权利和义务，要十分谨慎。对面临危机或已破产的国有行业企业办的职业学校，当学校所有权出售方与购买方都具有转移意图时，经对学校资产进行评估、丈量、检验后，买卖双方签订所有权转移合同，履行必要的法律程序，在合同规定的时间内实施所有权转移。进行公办职业学校资产评估，可采用三种方法：一是在办学主管部门主持下的专业评估，即由办学主管部门委托资产评估事务所进行评估；二是利用市场机制评估，即办学主管部门在专业评估基础上对学校资产进行标价，通过购买者竞价，由价高者竞得；三是买卖双方对学校资产协商议定价格。在竞买人数较多时，通过竞买方面定价可增加透明度，避免不准确性；在竞买人数较少时，由于竞争不充分，为避免价格偏离价值，协商估价方式较好。

　　（四）充分发挥政府在职业技术教育中的职能

　　世界上许多国家职业技术教育都经历了职业教育培训规范化阶段，即国家对职业教育统一进行管理阶段，而后，政府与企业合作，共同承担职业技术教育。目前，更多的是政府从直接办学退下来，交给职业技术教育权益者去办，政府从总体上制定发展计划，充任中介者、促进者、支持者、发动者、投资者的角色，职业教育权益承担，走向总体合作，即“价值共识，课程共建，费用分摊，产出共享”。世界各国职业教育资源配置，没有固定划一的模式，从自己国家国情出发进行选择，更能贴近现实。我国职业教育资源配置，建议选择“政府主导型”比较适宜。

　　考察发达国家加快职业教育发展的经费投入情况，可以发现采用扩大社会分摊成本，专项用于职业教育的做法，能够实现职业教育投入的稳定可靠增加。在我国职业教育办学主体多元化改革中，政府应当做而且只有政府能做的事情很多，诸如：采取措施鼓励权益单位在改善职业教育中发挥作用；在经费筹措上，确定政府、用人部门、企业、学员分摊的比例；改善政策拨款，使高中阶段普通教育与职业教育财政拨款比例，培养成本高的职业教育高于普通高中；招生中职教育与普通高中平等；职业教育毕业生报考同专业高职优先；对公有制、混合制、私有制学校一视同仁，实行同一的竞争规则和评估制度等等。

    （五）实施资产重组，提高职业教育资源利用效率

　　实施资源重组，淡化三类中等职业学校及职业学校与成人职业学校的界线，按照行政隶属或专业分类，聚类进行合并重组，实行一套班子、一块牌子的实质性重组，撤销重复、陈旧专业，优化师资队伍，提高资源利用效率。

　　根据目前我国职业教育办学现状，建议采用多种方案改革：一是现有企业办学的，鼓励继续举办，政府适当补助及减免税优惠；二是现有企业实在无力举办的，政府进行资产重组，或转让办学主体，建立多元办学体制；三是扶持、规范“国有民办公助”、“民办公助”、“公办民助”、“私人办学”，使其健康发展。

　　对各类职业学校，应当实行公平竞争，优胜劣汰，允许优质优价。对规模过小、专业陈旧的学校，可以通过兼并、联合，走规模建校之路。应充分发挥职业学校在再就业培训中的作用，开办长期短期、日间夜间多种培训班，发挥学校校舍夜间、节假日的可利用潜力，为缓解社会压力，提高人口素质发挥作用

　　（六）扶持多元化办学，提高全民文化素质

　　提高全民文化素质，仅靠现有公办学校及其转制学校远不够用，必须大力扶持社会力量办学、私人办学等多元化办学，把职业教育作为一种产业加以开发。凡愿意举办职业教育的团体和个人，具备了《职业教育法》中举办职业教育机构的条件，向主管部门报送了必要材料，经审批合格就可以办学。

　　（七）职业学校面向社会依法自主办学

　　职业学校的校长应为法定代表人。职业学校在民事活动中应依法享有民事权利，承担民事责任。职业学校可以根据举办单位和社会需求，制定招生方案，设置和调整学科、专业；根据教学需要，制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动；开展社会服务，开展国内国际间教育交流与合作；按照国家有关规定，确定学校教学、行政组织机构的设置和人员配备，评聘教师，调整津贴及工资分配。负有对举办者提供的财产、国家财政性资助保值增值和依法管理使用的责任。

　　（八）规范落实职业教育成本分担制度

　　职业教育成本，按负担主体可以分为社会成本和个人成本。社会成本包括：政府支付的教育费用；行业企业事业组织、个人举办职业学校和职业培训机构所支付的费用；社会团体、个人集资、捐资的教育费用；学校自筹收入用于支付教育的费用。个人成本是指受教育者个人或家庭为本人或子女受教育支付的全部费用。

　　职业教育成本担负的原则是：受益原则和能力原则。即谁受益谁应当负担；谁有能力谁负担。职业教育成本分担主体和分担形式包括：政府拨款；国有经济企事业单位办学或交税；非国有经济企事业单位办学或交税；个人交费。总体上，职业教育成本分担结构政府拨款总量与标准应当与普通高中拨款总量与标准相持平，培养成本较高的职业教育应当高于普通高中拨款的标准。国有经济企事业单位与非国有经济企事业单位，应根据其产值落实对职业教育成本的分担。个人交费应根据教育成本——收益原则，预期收益较低的职业教育杂费交付，应低于预期收益较高的普通高中。

　　混合体制的转制学校和民办学校，实行准成本收费。学校基建投资按折旧测算，收取一定的补偿费，纳入学费征收。允许部分家庭提前支取养老保险基金用于子女上学。建立和完善学生贷款为主的学生资助制度，使家庭困难学生能正常入学。鼓励学校与企业合作创办高新企业，学生参与高新企业的创业和经营，在培养创新精神和实际动手能力的同时，也获得一定物质回报。

　　（九）完善劳动力市场体系

　　改革目前由于体制制约分割成的人才市场、劳务市场的环节过多信息不畅局面。随着全球信息化的到来，我国的劳动力市场也应参加世界竞争，使劳动力输出更快捷，使我国职业教育走向国际化。

　　依据价值是由社会必要劳动时间决定的规律，建议建立劳动力市场人才聘用合理价格体系。职业技术教育毕业生聘用价格，应等于职业教育社会必要劳动时间价值，使职业教育培养人才的教育活动得到补偿，使职业教育得以可持续发展。